Desde a Segunda Guerra Mundial, presidentes republicanos e democratas encontraram formas de esvaziar as restrições constitucionais sobre seu poder de ordenar ataques militares. A decisão unilateral do presidente Donald Trump de lançar uma guerra contra o Irã ameaça eliminar quase tudo o que restava dessas limitações.

Deveria ser um princípio fundamental da democracia americana que, a menos que os Estados Unidos estejam sob ataque, o poder de declarar guerra é do Congresso. Mas especialmente desde o início da Guerra Fria, presidentes de ambos os partidos foram corroendo esse princípio ao reivindicar o direito de ordenar que os militares entrem em diversas situações hostis limitadas.

Alguns parlamentares reclamaram. Mas, como instituição, o Congresso cedeu. Consistentemente paralisados por impulsos conflitantes —lealdade partidária, apoio aos objetivos políticos de vários mobilizações militares ou medo de ser acusado de prejudicar tropas já em situação de risco— os legisladores permitiram que os presidentes se safassem de sucessivas apropriações de poder.

Gestões sucessivas construíram sobre as inovações de seus predecessores uma catraca de mão única, expandindo as circunstâncias em que os presidentes haviam reivindicado e demonstrado que podiam, por conta própria, enviar tropas para combate. À medida que os precedentes se acumulavam, continuou aumentando a distância entre como os fundadores claramente pretendiam que as decisões sobre iniciar guerras fossem tomadas e como o país era governado na prática.

Mesmo assim, a perspectiva de atacar o Irã, na ausência de uma ameaça de fato iminente de ataque por parte do país, permanecia como um exemplo clássico do que aparentemente ainda exigiria autorização do Congresso. O potencial de escalada rápida —de ataques retaliatórios contra cidadãos americanos, tropas e aliados em países vizinhos, de escalada para uma sangrenta conflagração regional com consequências econômicas globais— parecia um risco extremo demais para uma única pessoa decidir assumir.

Questionada sobre os detalhes de sua análise jurídica, a Casa Branca forneceu uma breve declaração que descrevia décadas de más condutas do Irã, afirmando que Trump “exerceu sua autoridade como comandante-chefe para defender funcionários e bases dos EUA na região”.

Processo não é garantia. Algumas operações ordenadas por presidentes transcorreram sem problemas, enquanto as guerras autorizadas pelo Congresso no Afeganistão e no Iraque são amplamente consideradas fiascos. Mas dados tais riscos, a questão é quem os fundadores pensavam que deveria decidir e se isso ainda significa alguma coisa.

A Câmara rejeitou na quinta-feira (5) uma resolução ordenando Trump a cessar a guerra sem autorização do Congresso, e o Senado derrotou a mesma medida um dia antes em uma votação em linhas quase partidárias. Mesmo que tivesse sido aprovada em ambas as Casas, o presidente poderia tê-la vetado.

De qualquer forma, Trump já estabeleceu um novo precedente. Sua guerra no Irã expande o escopo dos tipos de “operações de combate de grande escala” que presidentes na era moderna demonstraram poder iniciar por autoridade própria. Defensores do Poder Executivo poderão citar este momento como apoio para legitimar futuras ações de guerra presidenciais unilaterais.

Um resquício de linha permanece não cruzado por enquanto: embora Trump tenha enviado brevemente forças terrestres à Venezuela em janeiro, aceitando o risco de baixas americanas, ele ainda não colocou tropas em solo iraniano. Aparentemente, seu plano é evitar fazê-lo.

Ainda assim, em uma carta notificando os legisladores dois dias após iniciar a guerra, Trump afirmou que, embora “deseje uma paz rápida e duradoura, não é possível neste momento conhecer o escopo completo e a duração das operações militares que podem ser necessárias”.

Jack Goldsmith, professor de Direito em Harvard e ex-alto funcionário do Departamento de Justiça na administração de George W. Bush, disse que o lançamento unilateral da guerra no Irã por Trump pode ser lembrado como a morte de qualquer pretensão de que a lei e os defensores do Poder Executivo podem ser considerados capazes de restringir significativamente um presidente que quer usar força militar por conta própria.

“Ao usar os militares em uma escala tão grande e perigosa com baixas americanas previsíveis, esta operação mata a ideia de qualquer restrição legal efetiva sobre o uso da força pelo presidente”, disse ele. “Isso já estava muito perto de morto há anos.”

Irã e escalada

Em 2007, o então senador Joe Biden argumentou em uma pesquisa para candidatos presidenciais que os presidentes não têm poder legítimo para bombardear outro país sem autorização do Congresso, a menos que os EUA estejam prestes a ser atacados. O então senador Barack Obama disse o mesmo. Mas o Poder Executivo pode parecer diferente do ponto de vista do Salão Oval.

Obama bombardeou a Líbia sem autorização em 2011. E, concorrendo à Presidência novamente em 2019, Biden argumentou que a Constituição dava poder aos presidentes para ordenar ataques militares limitados por conta própria. Em 2024, Biden ordenou vários ataques em larga escala contra rebeldes houthis apoiados pelo Irã no Iêmen que estavam ameaçando Israel e a navegação no mar Vermelho.

Nesse contexto, a abordagem de Biden em relação ao Irã ao longo do tempo é instrutiva. Em 2007, ele havia destacado um ataque ao país como particularmente perigoso e imprevisível, escrevendo: “Não nos enganemos: qualquer conflito militar com o Irã provavelmente se tornará de grande escala”.

Em 2019, ele sustentou que “qualquer início do uso da força contra o Irã”, a menos que em resposta a um ataque iminente, “certamente poderia resultar em um conflito de ampla escala e constituir uma ‘guerra’ no sentido constitucional que exigiria autorização do Congresso”.

Mas como presidente em 2023, antes de desistir da corrida de 2024, Biden evitou o tema do Irã ao responder a uma pesquisa com redação semelhante.

Trump já havia se juntado a Israel em junho passado para bombardear instalações nucleares iranianas, no que ficou conhecido como a guerra de 12 dias. Desde então, ele unilateralmente determinou que os EUA estão em um conflito armado formal com cartéis de drogas e lançou uma breve invasão da Venezuela para capturar o ditador Nicolás Maduro.

Agora, sem ir ao Congresso, Trump se juntou a Israel para matar o líder supremo do Irã e outros altos funcionários no início de uma campanha de bombardeio massivamente maior que ele disse pretender durar “de quatro a cinco semanas”. Ele instou os iranianos a se levantarem por uma mudança de regime.

Antes da operação, Trump fez pouco esforço para persuadir os legisladores e o público de que tal guerra havia se tornado necessária. Ele não fez nenhum discurso do Salão Oval e mal mencionou o Irã em seu discurso do Estado da União, uma divergência de como presidentes anteriores buscaram construir um caso para guerras que queriam lançar.

Essas campanhas passadas atraíram acusações de manipulação e engano, como quando os alertas do governo de George W. Bush sobre armas de destruição em massa iraquianas se provaram falsos após o início da guerra. Mas mesmo a propaganda é uma reverência indireta à democracia —um reconhecimento implícito de que a adesão do Congresso e do público importa quando se trata de levar o país à guerra.

Erosão das restrições

Embora a indiferença aberta de Trump à lei e às normas de autocontenção tenha levado os poderes presidenciais de fazer guerra a um novo extremo, ele também está estendendo um caminho que o país já estava trilhando. Por gerações, presidentes na era moderna têm erodido constantemente as restrições sobre seu poder de iniciar ações militares.

Em 1950, o presidente Harry Truman levou o país à Guerra da Coreia sem ir ao Congresso. Ele apontou para a autorização do novo Conselho de Segurança da ONU, mas isso não importava para a questão de direito interno sobre quem tinha o poder legítimo de decidir se os EUA participariam.

Nenhum presidente jamais havia lançado tal esforço de guerra sem buscar permissão do Congresso, mas o Congresso não o impediu.

Em 1973, após o reconhecimento bipartidário de que a Guerra do Vietnã havia sido um desastre, os legisladores buscaram recuperar seu papel constitucional na decisão de ir à guerra. Eles promulgaram, por cima do veto do presidente Richard Nixon, a Resolução dos Poderes de Guerra.

A lei estabeleceu mecanismos pelos quais o Congresso poderia, em teoria, encerrar deslocamentos não autorizados. E estabeleceu uma visão limitada de quando os presidentes poderiam enviar tropas para situações hostis por conta própria —essencialmente, apenas se o país estivesse sob ataque.

Para as três maiores guerras desde então —a Guerra do Golfo e as guerras no Afeganistão e no Iraque— os presidentes foram ao Congresso para autorização. Eles também estenderam repetidas vezes a lei da guerra do Afeganistão, que visava a Al-Qaeda, interpretando-a como aprovação para combater outros grupos terroristas com ligações com a Al-Qaeda em países como Síria e Somália. O Congresso cedeu.

A nova guerra no Irã parece ser a operação militar mais agressiva e significativa empreendida desde 1973 sem qualquer reivindicação de aprovação do Congresso.

Não está claro se a análise jurídica interna da administração se baseia em qualquer alegação de que o Irã representava uma ameaça iminente de ataque. Nem a declaração da Casa Branca nem uma carta que Trump enviou ao Congresso disseram que representava.

Mas em declarações públicas, Trump e o secretário de Estado, Marco Rubio, que também atua como conselheiro de segurança nacional, invocaram essa expressão. Trump continuou dizendo que seria intolerável permitir que o Irã tivesse tempo para desenvolver uma arma nuclear e mísseis de longo alcance —aparentemente se baseando em uma visão muito alongada do que conta como iminente.

Corroendo aos poucos

Administrações republicanas e democratas têm interpretado a Resolução de Poderes de Guerra de forma restritiva. Desde que foi promulgada, todos os presidentes enviaram tropas para situações hostis limitadas que foram além dos parâmetros estreitos da lei, como tentar resgatar americanos em lugares como Camboja e Irã; missões de paz em lugares como Líbano, Somália e Bósnia; e guerras aéreas da Otan no Kosovo e na Líbia.

Abençoando tais operações como legais, o Escritório de Assessoria Jurídica do Departamento de Justiça argumentou que o presidente tem poder constitucional para enviar tropas a situações hostis no interesse nacional, desde que a intensidade, o escopo e a duração previstos fiquem aquém de “guerra” no sentido constitucional.

Advogados do Poder Executivo produziram uma série de pareceres avalizando envios unilaterais de tropas e apontando vários fatores que, segundo eles, significavam que o que o presidente queria fazer atendia a esse padrão. Mas o padrão ao longo do tempo tem sido que, quando envios subsequentes propostos carecem de tais fatores, o Escritório de Assessoria Jurídica encontra maneiras de aprová-los também.

Goldsmith disse que, embora a lei tenha se revelado ineficaz como um freio interno do Poder Executivo sobre a condução unilateral de guerras pelo presidente, ainda havia a política.

“Os tribunais não podem fazer nada, claramente não há nenhum freio interno, e isso literalmente significa que tudo o que resta é o Congresso e o povo”, ele disse. “Isso pode não dar em nada, mas é literalmente tudo o que concebivelmente resta.”